КОНСПЕКТ
ДОКЛАД
УПОЛНОМОЧЕННОГО
ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА 2006 ГОД
ЗАКОН СИЛЬНЕЕ ВЛАСТИ
В докладе дается оценка положению дел с правами
человека в России, состоянию и динамике наиболее важных правозащитных проблем
2006 года, приводится информация о деятельности Уполномоченного по правам
человека в Российской Федерации.
Уполномоченный по правам человека
в Российской Федерации
В.ЛУКИН
Соблюдение прав человека в
России
1. Общая оценка
К позитивным итогам отчетного года следует отнести и
тот факт, что политика государства в области обеспечения
социально-экономических прав граждан приобрела более четкую, чем прежде,
динамику.
В соответствии с принятыми тем же
летом Федеральными законами "О миграционном учете иностранных граждан и
лиц без гражданства в Российской Федерации" и "О внесении изменений в
Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации" с 15 января 2007 года введен уведомительный режим
регистрационного учета иностранных граждан, что значительно упрощает процедуры,
связанные с привлечением иностранной рабочей силы. В развитие норм, регулирующих миграционные процессы,
был принят Указ Президента Российской Федерации "О мерах по оказанию
содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников,
проживающих за рубежом".
Нерешенных проблем, к сожалению, больше. Главная из
них - сохранение огромного социально-экономического и психологического разрыва
между "бедными" и "богатыми". Согласно статистике, уровень
жизни россиян постепенно возрастает. Правда, однако, и в том, что он
по-прежнему остается оскорбительно низким в сравнении со всеми развитыми и
большинством развивающихся стран. Судя по поступающим к
Уполномоченному письмам граждан, многие из них не могут понять, почему
небывалый объем "нефтегазового богатства" страны столь мало
сказывается на их благосостоянии, не видят перспектив качественного улучшения
своего нынешнего положения и, что особенно тревожно, не верят в то, что
деятельность государственного аппарата направлена на обеспечение их
социально-экономических и политических прав.
Людей волнуют не только низкие зарплаты и пенсии,
невозможность получения в реальные сроки достойного жилья, отсутствие
адекватного медицинского обслуживания. Внимание населения привлекает все более
углубляющаяся проблема коррупции в органах государственной власти, в том числе в правоохранительных.
В целом же проблемы соблюдения и защиты прав и свобод
человека и гражданина должны стать предметом широкого, заинтересованного и
неприглаженного диалога между государством и обществом.
2. Социально-экономические
права
В идеале,
реально обладая всем комплексом политических и гражданских прав, люди способны
эффективно отстаивать свои права на труд, жилище, медицинскую помощь,
социальное обеспечение по старости и так далее. На практике, однако, такая
идеальная модель работает медленно и вряд ли соответствует правозащитным
императивам сегодняшней России. Тяжелое, а по ряду параметров и
катастрофическое социально-экономическое положение десятков миллионов людей не
позволяет им не только реализовать, но порой и осознать свои политические и
гражданские права. Не случайно поэтому свыше одной
трети поступающих к Уполномоченному обращений граждан посвящены именно
нарушению их социально-экономических прав.
Пресловутый "квартирный вопрос"
"испортил" уже не одно поколение граждан нашей страны. С учетом этого
обстоятельства по-прежнему не обеспеченное по существу ничем, кроме благих
пожеланий, право человека на жилище следует признать одной из важнейших проблем
в современной России. Вступивший в силу в 2005 году Жилищный кодекс Российской
Федерации привнес изменения в привычную интерпретацию этого права. Теперь оно
предполагает, прежде всего, обязанность государства в лице органов
государственной власти и местного самоуправления создавать своим гражданам
условия и возможности для осуществления их права на жилище главным образом
путем поощрения жилищного строительства, ипотечного кредитования,
субсидирования и так далее. Безвозмездное предоставление государством жилья по
договору социального найма определено как альтернативный способ реализации
права на жилище, применяемый на основе критериев как потребности в жилище, так
и материального положения лица, на него претендующего. Иными словами, на
безвозмездное предоставление жилья отныне могут рассчитывать только малоимущие
граждане.
принятые в последние два года нормативные акты
(Федеральный закон "Об основах регулирования тарифов организаций
коммунального комплекса" в редакции от 26.12.2005 N 184-ФЗ; Постановление Правительства Российской
Федерации от 29.08.2005 N 541 и другие),
а также активная работа контролирующих органов позволили сократить число
случаев необоснованного повышения тарифов. В ряду нормативных актов следует
выделить Постановление Правительства Российской Федерации от 23.05.2006 N 307 "О порядке предоставления коммунальных услуг
гражданам", предусматривающее порядок изменения (снижения) платы за
коммунальные услуги в случае их ненадлежащего качества. Указанное Постановление
призвано более эффективно защитить интересы
потребителей коммунальных услуг.
В целом хотелось бы подчеркнуть главное: все
организации коммунального комплекса должны представлять полное обоснование
планируемого повышения тарифов на свои услуги не только в контролирующие органы,
но и самим потребителям этих услуг.
незаконными и несправедливыми представляются
Уполномоченному положения Жилищного кодекса, возлагающие бремя капитального
ремонта общего имущества на собственников квартир (домовладельцев). В
соответствии со статьей 16 Закона Российской Федерации от 04.07.1991 N 1541-1 "О приватизации жилищного фонда в
Российской Федерации", на основании которого приватизировались квартиры в
России, обязанность производить капитальный ремонт жилищного фонда после
приватизации сохраняется за бывшим наймодателем - то есть за государством
(муниципальным образованием). К сожалению, органы государственной власти не
нашли ничего лучше, как "уступить" собственникам квартир
(домовладельцам) поистине непомерные расходы на капитальный ремонт изношенного
жилищного фонда.
Более одной третьей части населения России живет за
чертой бедности.
По данным Федеральной службы государственной
статистики, в отчетном году численность официально зарегистрированных
безработных в нашей стране уменьшилась по сравнению с 2005 годом и составила
2,5% экономически активного населения (июль 2006 года). В то же время, по
оценкам Международной организации труда, реальная численность безработных в
России составляет не менее 7,1% экономически активного населения страны.
Также продолжает оставаться неудовлетворительным и
социальное обеспечение пенсионеров, ветеранов, инвалидов и других социально
уязвимых групп. Анализ поступающих обращений граждан и результаты проведенных
проверок позволяют выделить две группы типичных проблем в указанной сфере.
Первая связана с тем, что, несмотря на благополучные
показатели роста экономики и расходных статей бюджета,
государство не выделяет в полной мере средств, достаточных для улучшения
положения социально уязвимых граждан. Отсюда - нехватка лекарств,
спецоборудования, мест в санаторно-курортных учреждениях и так далее.
Вторая группа проблем обусловлена ненадлежащим
исполнением своих обязанностей как раз теми государственными органами, которые
призваны обеспечить реализацию прав граждан на социальную защиту.
В целом, оценивая отчетный год с точки зрения
реализации гражданами своих социально-экономических прав, следует признать, что
политика государства в этой сфере приобрела некоторую положительную динамику.
Ясно, однако, что для превращения Российской Федерации в действительно
социальное государство, не только обязанное, но и способное создать условия для
достойной жизни и свободного развития человека, сделать предстоит еще очень
много.
3. Право на медицинскую
помощь
В соответствии со статьей 41 Конституции Российской
Федерации "каждый имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь.
Медицинская помощь в государственных и муниципальных учреждениях
здравоохранения оказывается гражданам бесплатно". Следует со всей ответственностью
заявить, что это важнейшее в социальном государстве конституционное положение
исполняется в Российской Федерации сугубо формально. Фактически государство не
обеспечивает своим гражданам минимально достаточный объем бесплатной
медицинской помощи. Об этом свидетельствуют как поступающие к Уполномоченному
обращения граждан, так и данные Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ).
Согласно последним, по уровню здравоохранения Россия в настоящее время
находится на 127-м месте в мире.
В государственной или муниципальной клинике пациент
может в лучшем случае рассчитывать на бесплатный медицинский осмотр. Также
бесплатно ему сделают и элементарную инъекцию, препарат для которой он должен
будет, однако, купить сам.
В действующем законодательстве отсутствует четко
прописанный правовой механизм получения человеком бесплатной медицинской помощи
вне его постоянного места жительства.
4. Защита прав и законных
интересов ребенка
Конвенция о правах ребенка, принятая Генеральной
Ассамблеей ООН в 1989 году, определяет носителя этих прав как человека, не
достигшего 18-летнего возраста. Обеспечение прав ребенка - многофункциональная
и сложная проблема, скорее даже комплекс взаимосвязанных проблем, от решения
которых в значительной мере зависят перспективы физического выживания и
нравственного развития любого общества.
Конвенция ООН о правах
ребенка была ратифицирована СССР 15 сентября 1990 года. Ее выполнение стало
обязанностью России как правопреемника и продолжателя СССР. К сожалению, спустя
16 лет с момента вступления в силу Конвенции у России по-прежнему нет целостной
и эффективно работающей системы обеспечения прав ребенка ни по одному из
ключевых параметров. Нарушения же прав ребенка носят системный характер. В
своем подавляющем большинстве они обусловлены не столько злой волей или
безответственностью конкретных должностных лиц, сколько слабой организацией
работы, скудным финансированием и явно недостаточным вниманием государственных
органов к правам ребенка.
5. Права человека в местах
принудительного содержания
Соблюдение прав человека в местах принудительного
содержания является одной из наиболее четко регламентированных, но одновременно
и запущенных правозащитных проблем нашей страны. С одной
стороны, эти права в полном объеме гарантируются Конституцией и действующим
уголовно-исполнительным законодательством Российской Федерации, а также такими
международными актами, как Всеобщая декларация прав человека (1948 г.),
Конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), Европейские
пенитенциарные правила (2006 г.), Минимальные стандартные правила обращения с
заключенными (1955 г.), Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных
или унижающих достоинство видов обращения и наказания (1984 г.). С
другой стороны, права лиц, пребывающих в местах принудительного содержания,
сплошь и рядом нарушаются и далеко не всегда поддаются восстановлению даже
после вмешательства Уполномоченного. Сказывается сложившийся стереотип
восприятия пенитенциарной системы как ориентированной главным образом на
наказание, а не на исправление осужденных. Отсюда - традиционное невнимание к
их правам со стороны как самих сотрудников
пенитенциарной системы, так и общества в целом.
Из изоляторов временного содержания
органов внутренних дел, следственных изоляторов, тюрем, исправительных
учреждений Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН России), медучреждений
закрытого типа к Уполномоченному в большом количестве поступают жалобы на
жестокое или унижающее человеческое достоинство обращение, на сохраняющуюся
угрозу личной безопасности, на плохое медико-санитарное и продовольственное
обеспечение, чрезмерно тяжелые условия труда и другие факты нарушений прав
человека.
Типична ситуация, когда обратившиеся к Уполномоченному
с жалобой осужденные впоследствии вручают его представителю, прибывшему для
проверки, письменный отказ от своих претензий, ссылаясь на то, что смогли найти
общий язык с администрацией исправительного учреждения. Формально жалоба
считается неподтвердившейся. На деле, однако, вполне очевидно, что администрация
провела с заявителем соответствующую "работу".
Часть 2 статьи 12 Уголовно-исполнительного кодекса
Российской Федерации устанавливает: "Осужденные имеют право на вежливое
обращение со стороны персонала учреждения, исполняющего наказания. Они не
должны подвергаться жестокому или унижающему человеческое достоинство
обращению. Меры принуждения к осужденным могут быть применены не иначе как на
основании закона". В то же время продолжают поступать жалобы на незаконные
действия сотрудников и руководителей исправительных учреждений.
Действующее уголовно-исполнительное законодательство
соответствует международным нормам
(статья 65 Европейских
пенитенциарных правил) в части необходимости отбывания
осужденными
наказания в
исправительных учреждениях в
пределах территории
субъекта Российской
Федерации, где они
проживали или были
осуждены. Анализ обращений позволяет сделать вывод о
том, что ФСИН
России нередко нарушает это право. Осужденных из Курской области
направляют в Пермский край, из Москвы - в Читинскую область, из Краснодарского
края - в Хабаровский край или Архангельскую область, из Республики Татарстан -
в Республику Коми.
Необходимо особо подчеркнуть, что в нынешних
социально-экономических условиях нашей
страны отбывание осужденным
наказания за несколько тысяч
километров от дома практически лишает
его возможности
свидания с родственниками, что грубо нарушает его права.
Несмотря на то что
уголовно-исполнительное законодательство в Российской Федерации соответствует
основным международным нормам относительно медицинского обеспечения осужденных
и поддержания их здоровья, продолжают поступать жалобы обвиняемых и осужденных
на нарушения их прав на охрану здоровья, медико-санитарное обеспечение,
проведение медико-социальной экспертизы.
По-прежнему весьма острой остается проблема условий
содержания подозреваемых, обвиняемых и осужденных.
с учетом предложений Уполномоченного МВД России
разработало ведомственную целевую программу строительства и реконструкции ИВС,
а также издало 22 ноября 2005 года Приказ "Об утверждении Правил
внутреннего распорядка изоляторов временного содержания подозреваемых и
обвиняемых органов внутренних дел".
В целом поступавшие в отчетном году обращения граждан,
правозащитных организаций, а также сообщения средств массовой информации
свидетельствуют о том, что нарушение прав человека в местах принудительного
содержания все еще носит во многом системный характер.
Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации
закрепил право общественных объединений осуществлять контроль
за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, на
основании и в порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации.
Однако до сих пор этот вопрос российским законодательством не урегулирован.
Законопроект "Об общественном контроле за обеспечением
прав человека в местах принудительного содержания и о содействии общественных
объединений их деятельности", внесенный в Государственную Думу в 2000
году, принят в первом чтении в 2003 году и с тех пор лежит без движения.
6. Свобода слова и право на
информацию
Было бы некорректным упрощением говорить об отсутствии
в России свободы слова. Конституционное право граждан на свободу мысли и слова
в целом соблюдается. Института цензуры в нашей стране также не существует. Как
представляется, именно по этой причине журналисты и издатели редко обращаются к
Уполномоченному с жалобами в связи с ограничением их права на поиск, получение,
передачу, производство или распространение информации. Тем не менее вполне очевидно, что такие ограничения имеют место.
Чаще всего они реализуются через механизм экономического давления со стороны
властных органов и лояльного к ним бизнеса на средства массовой информации.
Широко распространена и практика так называемой "самоцензуры", побуждающая
журналистов воздерживаться от распространения информации, которая, по их
мнению, может не обрадовать власть имущих. В результате повсеместно в стране
воспроизводится сюрреалистическая ситуация, при которой право хвалить власть, одобрять ее действия обеспечено реально, а право ее
критиковать - во многом лишь формально.
Говоря о
нерешенных вопросах в области обеспечения свободы слова и права на информацию,
следует с сожалением констатировать, что руководство федеральных телеканалов
далеко не всегда предоставляло равные права и эфирные возможности всем
политическим партиям. По результатам мониторинга, проведенного Союзом
журналистов России и Центром экстремальной журналистики, в 2006 году в своих
новостных выпусках федеральные телеканалы более 90% времени уделяли информации
о деятельности лишь одной политической партии. Всем остальным партиям вместе
взятым предоставлялось меньше 1% эфирного времени.
гражданам было отказано в праве знать о промышленных
выбросах в окружающую среду, об уровне ее загрязненности, об опасных продуктах.
Были засекречены "сведения, раскрывающие объемы выпуска или поставок
стратегических видов сельскохозяйственного сырья", а также сведения
"о дислокации и предназначении объектов административного управления".
Фактически секретной стала и вся фармацевтическая
промышленность: к закрытым были отнесены "сведения, раскрывающие
производственные мощности, плановые или фактические данные о выпуске, поставках
(в натуральном выражении) средств биологической, медицинской или ветеринарной
защиты". Представляется, что в вышеупомянутых сферах следовало бы
уточнить баланс между действительными императивами национальной безопасности и
конституционными правами граждан на свободный доступ к информации так, как это
следует из части 4 статьи 29 Конституции России и статьи 7 Закона Российской
Федерации от 21.07.1993 N 5485-1 "О
государственной тайне".
По-прежнему актуальным остается вопрос об
ответственности СМИ за сохранение межнационального мира в нашей стране. Многие
периодические издания, в том числе федеральные, регулярно упоминают
национальность подозреваемых в совершении преступлений, изображают отдельные
этнические группы как чуть ли не генетически склонные к преступным проявлениям,
сообщают об открытых призывах к насилию в отношении их представителей, не
сопровождая подобные призывы осуждением. По данным
Московского бюро по правам человека (МБПЧ), в России издается свыше ста газет,
открыто пропагандирующих расовую, национальную или религиозную ненависть,
отстаивающих ксенофобские лозунги ("Черная сотня", "Русская
правда", "Эра России", "Я - русский" (Москва),
"За русское дело" (Санкт-Петербург), "Великолукская правда"
(Великие Луки), "Засечный рубеж" (Тула), "Земское обозрение"
(Саратов), "Славянский набат" (Вологда), "Русское вече"
(Новгород), "Колокол" (Волгоград), "Ижевская дивизия"
(Ижевск), "Алекс-информ" (Самара), "Русский восток"
(Иркутск), "Русская Сибирь" (Новосибирск).
в отчетном году было закрыто несколько региональных
независимых периодических изданий, журналисты которых позволяли себе
высказывать мнение, не совпадавшее с официальной точкой зрения.
Нередко правоохранительные органы использовались для
оказания давления на неугодных журналистов.
В целом очевидно, что процесс утверждения свободы слова и
права на информацию сталкивается в нашей стране с немалыми трудностями как
объективного, так и субъективного характера. Как и любой исторический процесс
таких масштабов, он переживает спады и подъемы, сталкивается порой с
противодействием различных государственных и муниципальных органов, с апатией и
безразличием значительной части общества.
14 ноября 2006 года Фонд защиты гласности провел
презентацию своеобразной "Карты гласности", согласно которой лишь в
21 субъекте Российской Федерации существует относительная свобода прессы, в 43
- пресса относительно несвободна, а в 17 - несвободна вообще.
7. Межнациональные
отношения и права человека
В отчетном году в России продолжали нарастать
националистические и ксенофобские настроения. Участились случаи насилия и
массовых столкновений на почве расовой, национальной или религиозной
нетерпимости. Жертвами подобных преступлений были люди разных национальностей,
как граждане России, прежде всего "неславянской внешности", так и
приезжие из ближнего и дальнего зарубежья. Сами же преступления стали более
жестокими и циничными, а круг причастных к их совершению лиц расширился.
Активизировалась шовинистическая пропаганда. В конце года в условиях обострения
отношений России с Грузией имел место всплеск антигрузинских настроений.
Лица, нарушающие российские законы, должны
привлекаться к ответственности независимо от их национальной принадлежности. В
конкретных случаях лица, нарушающие режим пребывания на территории Российской
Федерации, могут подлежать выдворению за ее пределы.
При этом, однако, и власти, и обществу необходимо помнить о том, что любые
репрессивные меры, осуществляемые по любому этническому признаку, являются по
определению противозаконными и безнравственными, а потому неприемлемыми.
Огромная ответственность в деле предотвращения насилия
на почве расовой, национальной или религиозной нетерпимости лежит на органах
правопорядка. Порой именно их неумелые действия или, что еще хуже, зачастую
преднамеренное бездействие приводит к крайне тяжелым последствиям.
В целом, как представляется, националистические и
ксенофобские настроения постепенно превращаются, по сути дела, в долговременный
элемент политической и общественной жизни России.
С учетом сказанного жесткое пресечение
националистических и ксенофобских настроений, равно как и профилактика
их возникновения, должно, очевидно, рассматриваться как важнейшая задача
государства и всего общества, как общенациональный проект, от успешной
реализации которого зависит будущее России - единого цивилизованного
демократического государства.
8. Права и свободы человека в контексте проблем миграции
Без риска впасть в преувеличение можно утверждать, что
закрытость государства для внешней миграции, равно как и его склонность к чисто
полицейскому контролю над внутренней миграцией, ясно указывает на отсутствие в
этом государстве демократии как таковой. Проблема, однако, в том, что неумение
государства на основе рациональных правовых норм и экономическими рычагами
регулировать потоки внешней и внутренней миграции, размывает его устои и в конечном счете чревато не менее серьезным нарушением
прав и свобод как его собственных граждан, так и приехавших из-за рубежа.
Общеизвестно, что проблемы внутренней миграции
находятся в России в весьма запущенном состоянии. Общество, похоже, смирилось с
тем, что вопреки положениям статьи 27 Конституции России в нашей стране едва ли
не повсеместно возрожден, а кое-где и "приватизирован" органами
правопорядка институт разрешительной прописки. Государство, со своей стороны,
как бы "не замечает" столь странного положения вещей и даже не
пытается его изменить. Отчасти это объясняется тем, что и
общество, и государство озабочены объективно острыми проблемами внешней
миграции.
В этом контексте следует
положительно оценить принятые в отчетном году Федеральный закон от 18.07.2006 N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан
и лиц без гражданства в Российской Федерации" и Федеральный закон от
18.07.2006 N 110-ФЗ "О внесении изменений
в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской
Федерации". С 15 января 2007
года введен уведомительный режим регистрационного учета иностранных граждан,
значительно упрощены процедуры, связанные с привлечением иностранной рабочей
силы. Новые законы отражают подлинный смысл регистрации как способа учета
иностранных граждан, удостоверяющего только сам факт нахождения иностранца по
месту пребывания или по месту жительства и род его занятий.
Однако дьявол, как известно, заложен в деталях. В
данном конкретном случае в качестве таковых выступают подзаконные акты -
постановления правительства, ведомственные приказы и инструкции, без которых
новые вполне разумные законы не могут быть воплощены в жизнь. По состоянию на
конец 2006 года большинство требуемых подзаконных актов так и не было принято.
Однако увидело свет Постановление Правительства Российской Федерации от
15.11.2006 N 683 "Об установлении на
2007 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами,
осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории
Российской Федерации". Уже из названия Постановления ясно, что оно вводит
ограничения, грозящие существенно изменить рациональный характер новых законов.
К настоящему времени определились секторы экономики, в
которых труд иностранных работников наиболее востребован. Это строительство,
торговля и общественное питание, отдельные отрасли промышленности, сельское
хозяйство и транспорт. Иностранные работники занимают рабочие места, которые в
основном не пользуются спросом у российских граждан из-за низкого уровня оплаты
и тяжелых условий труда, а также рабочие места, которые не могут быть заполнены
в связи с дефицитом кадров по определенным специальностям. Таким образом,
иностранные работники добавляют конкурентоспособности российской экономике.
Поэтому главная задача состоит в конечном счете не в
том, чтобы искусственно ограничить их право заниматься отдельными видами
трудовой деятельности, а в том, чтобы установить их правовой статус на
территории России.
По имеющимся экспертным оценкам, общая численность
постоянно находящихся в России нелегальных иммигрантов колеблется от 5 до 10
млн. человек и имеет устойчивую тенденцию к увеличению. Проблема очевидна. Суть
ее не только в том, что все эти люди не выполняют свои обязанности перед
российским государством, в частности не платят налоги, но и в том, что, не имея
установленного правового статуса, они остаются бесправными и подвергаются в
связи с этим откровенной эксплуатации вплоть до принуждения к труду. Негативные
последствия такого положения велики. В российском обществе формируется терпимое
отношение к жестоким формам эксплуатации иммигрантов. Представители власти,
прежде всего сотрудники правоохранительных органов, вымогают у "нелегалов"
взятки, облагают незаконными поборами. Работодатели их обманывают. В свою
очередь, и сами нелегальные иммигранты, люди другой культуры и порой далеко не
ангелы, оказавшись бесправными в столь враждебной среде, быстро
криминализируются. И при этом ясно, что выдворить из страны всех нелегальных
иммигрантов или в одночасье пресечь приток новых не вполне реально.
В отчетном году
заметно увеличилось число обращений в связи с неправомерными действиями
сотрудников территориальных органов Федеральной миграционной службы. Материалы
обращений позволяют сделать вывод о систематическом неисполнении ими вступивших
в законную силу судебных постановлений.
9. Защита прав граждан на
свободу совести
В отчетном году обращения граждан в связи с нарушением
их права на свободу совести поступали к Уполномоченному в среднем через день
примерно из половины субъектов Российской Федерации. Поскольку едва ли не в
каждом случае речь шла о правах всех членов того или иного религиозного
объединения, такое количество обращений следует, видимо, признать весьма
значительным.
Анализ указанных обращений позволяет разделить их на
две группы. В первой представлены жалобы на действия властей при рассмотрении
традиционно острых в России вопросов хозяйственного обустройства религиозных
объединений - о возвращении конфискованной в советское время церковной
собственности, об оформлении разрешений и выделении участков для строительства
культовых зданий. Обращения из второй группы сигнализируют о фактах
некорректного отношения к служителям культа и представителям церковного актива,
а порой и их преследования. В отдельных обращениях заявители возражают против
разработки неправомерных, по их мнению, федеральных и региональных
законопроектов, регулирующих деятельность религиозных объединений.
Перед российскими органами власти стоит задача:
научиться строго и непредвзято руководствоваться основаниями, изложенными в
статье 14 Федерального закона от 26.09.1997 N 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных
объединениях", а также корреспондирующими с этой статьей решениями
Европейского Суда при рассмотрении заявлений граждан о регистрации религиозных
объединений.
10. Соблюдение
права граждан на мирные собрания
Право граждан собираться мирно, без оружия, проводить
митинги, демонстрации, шествия и пикетирования гарантировано Конституцией
Российской Федерации. Неотъемлемость этого права, его особое место в системе
координат современной демократии неоднократно подчеркивались в документах и
решениях различных международных органов, участником которых является
Российская Федерация.
Участие в мирных собраниях позволяет гражданам не
только свободно выражать свое мнение, но и формировать мнение сограждан,
выдвигать требования по различным вопросам политической, экономической,
социальной и культурной жизни страны, а также ее внешней политики. Без особого
преувеличения можно сказать, что оценка уровня развития демократии и состояния
гражданского общества в любом государстве во многом зависит от того, насколько
полно и беспрепятственно реализуется его гражданами право на мирные собрания.
На протяжении 10 лет после принятия Конституции
Российской Федерации право на мирные собрания не было подкреплено специальным
законом, регулирующим порядок их проведения. Этот пробел в российском
законодательстве весьма негативно сказывался на последовательности и
прозрачности процедур реализации этого права, создавал возможность для злоупотреблений как со стороны самих граждан, так и со
стороны государства. В таком непростом контексте Федеральный закон от
19.06.2004 N 54-ФЗ "О собраниях,
митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", четко и
недвусмысленно гарантировавший уведомительный порядок проведения публичных
мероприятий, бесспорно, стал большим шагом вперед в развитии российской
демократии.
К сожалению, опыт показывает, что граждане Российской
Федерации, вознамерившиеся реализовать свое право на мирные собрания, нередко
сталкиваются со значительными проблемами и трудностями.
Следует подчеркнуть, что по-прежнему чрезвычайно остро
стоит проблема обеспечения общественного порядка во время проведения митингов,
демонстраций, пикетов и других публичных мероприятий. Зачастую по недосмотру, а
то и при попустительстве правоохранительных органов происходят столкновения
между участниками мероприятий, нередки случаи незаконного или необоснованного
применения силы со стороны сотрудников милиции.
Наибольшее количество жалоб вызывает нарушение
процедуры согласования уведомлений о проведении публичных мероприятий.
Предусмотренный Федеральным законом "О собраниях,
митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" уведомительный порядок
организации и проведения публичных мероприятий нередко истолковывается органами
власти как фактически разрешительный. Закон оставляет власти лишь право
предлагать организаторам публичных мероприятий изменить место или время их
проведения. Важно, однако, понимать, что это право не должно превращаться в
удобное средство запрета неугодных власти публичных мероприятий. Иными словами,
предложения об изменении места или времени публичного мероприятия должны быть
серьезно и убедительно для его организаторов обоснованы. С этим пока существуют
немалые проблемы, отчасти, видимо, из-за отсутствия в законе перечня оснований
для внесения подобных предложений.
В Федеральном законе "О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях" отсутствуют основания для
запрета на проведение публичного мероприятия. В попытке восполнить этот пробел
местные власти идут порой на прямое нарушение закона, самовольно запрещая
конкретные публичные мероприятия либо изобретая собственные законодательные
ограничители их проведения. В законах различных субъектов Российской Федерации
встречаются юридически абсурдные положения о "признании уведомления не
поданным", об "отказе в принятии уведомления", о "невозможности
согласования уведомления" и так далее.
Следует особо подчеркнуть, что подобные доморощенные
уловки противоречат букве упомянутого закона и представляют собой форму
противозаконного воспрепятствования реализации права граждан на мирные
собрания.
В то же время очевидно, что
вопрос о возможности запрета публичного мероприятия действительно нуждается в
правовом урегулировании. Логика подсказывает, что никакое право, в том числе и
право на мирные собрания, не может реализовываться в ущерб другим правам и
свободам. Каким бы не популярным ни выглядел этот вывод, отсутствие в законе
четко оговоренных оснований для запрета публичных мероприятий объективно
подталкивает органы власти к незаконным действиям, а значит, и к произволу в
ситуации, когда другого выхода, по существу, нет.
Таким образом, весьма ограниченное, четкое и
недвусмысленное закрепление в законе оснований для запрета публичных
мероприятий может, как представляется, стать не ограничением, а, наоборот,
дополнительной гарантией реализации права на мирные собрания. В том числе и
потому, что точно и конкретно изложенные в законе основания для запрета
публичного мероприятия могут быть при необходимости аргументированно оспорены в
суде. Для того чтобы такая законодательная мера стала действительно фактором
обеспечения, а не ограничения права граждан на мирные собрания, необходимо
одновременно в соответствующем законе уточнить и конкретизировать понятие
экстремизма, которое в настоящее время открывает возможности для двусмысленных
толкований, а следовательно, для злоупотреблений.
Возвращаясь к вопросам соблюдения действующей
процедуры согласования, следует отметить, что органы исполнительной власти
субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления нередко
нарушают установленные для нее сроки. В свою очередь, суды, как правило,
закрывают глаза на подобные нарушения, оставаясь при этом весьма
требовательными к организаторам публичных мероприятий. Примеров такого рода
больше чем достаточно. Совсем немного обратных примеров, когда судьи, не боясь
испортить отношения с местной администрацией, выносят решения о том, что
несоблюдение ею сроков процедуры согласования
представляет собой нарушение конституционного права на свободу собраний.
11. Права военнослужащих и граждан, призываемых на военную службу
В отчетном году не произошло зримых позитивных перемен
в сфере обеспечения прав военнослужащих, лиц, уволенных с военной службы, и
членов их семей. Больше того, по ряду показателей положение продолжало
ухудшаться. В начале августа, выступая на расширенном
заседании Главной военной прокуратуры, Генеральный прокурор Российской
Федерации, видимо, на основе данных за первое полугодие, сообщил, что по
сравнению с 2005 годом общее количество преступлений в Вооруженных Силах
Российской Федерации выросло на 13%, в том числе на почве неуставных отношений
- на 3%. В январе 2007 года Главный военный прокурор обнародовал уже несколько
иные данные за весь год. По его словам, общее количество преступлений
выросло в 2006 году на 7%, а количество преступлений, совершенных на почве
неуставных отношений, даже сократилось на 1%. Насколько верны все эти
статистические выкладки, не вполне понятно. Можно лишь отметить, что они во
многом обесцениваются сохраняющейся в Вооруженных Силах практикой сокрытия
преступлений от учета.
Среди других показателей 2006 года Главный военный
прокурор отметил и такой: общее количество военнослужащих, пострадавших от
"дедовщины", практически не изменилось, но погибших от нее оказалось
в два раза меньше, чем в 2005 году. Снижение смертности от "дедовщины"
можно расценивать как некоторые положительные сдвиги, однако о позитивной
динамике в решении этой серьезнейшей проблемы пока говорить рано.
Неуставные отношения в Вооруженных Силах - это прямое
следствие недостаточного контроля командиров и начальников за личным составом,
особенно в вечернее и ночное время, слабой подготовки, а порой и
безответственности младших командиров. Влияет на ситуацию и качество призывного
контингента.
Неуставные отношения в Вооруженных Силах возникают как
между военнослужащими срочной службы "старших" и "младших"
призывов, так и между командирами и подчиненными. В последнем случае речь идет
о злоупотреблении должностными полномочиями, с одной стороны, и о превышении
должностных полномочий - с другой.
В отчетном году по-прежнему имели место случаи
использования командирами своих подчиненных, прежде всего военнослужащих
срочной службы на работах, не обусловленных исполнением обязанностей военной
службы. Некоторые командиры продолжали применять к подчиненным насилие, унижали
их человеческое достоинство. Особенно тревожит то, что подобные преступные
деяния нередко оставались безнаказанными, а порой даже незамеченными, получая
должную правовую оценку лишь при наступлении тяжких последствий для здоровья
военнослужащих.
В отчетном году по-прежнему остро стоял вопрос
соблюдения прав граждан при проведении призыва на военную службу.
По данным мониторинга, проведенного в 2006 году
Всероссийской коалицией общественных объединений "За демократическую
альтернативную гражданскую службу", права призывников наиболее часто
нарушаются при прохождении ими медицинского освидетельствования (23% от общего
количества зарегистрированных нарушений). Кроме того, имеют место:
- нарушения установленного порядка вызова в военные
комиссариаты - 18%;
- нарушения, связанные с осуществлением призывных
мероприятий в отношении граждан, имеющих отсрочки от призыва в связи с
обучением в образовательных учреждениях, - 16%;
- нарушения процедуры
работы призывной комиссии - 15%;
- оказание психологического давления на призывников и
их дезинформация сотрудниками военных комиссариатов и членами призывных
комиссий - 14%;
- нарушения, связанные с осуществлением призывных
мероприятий в отношении лиц, не достигших призывного возраста, то есть не
являющихся призывниками,- 5%;
- нарушения установленных сроков призыва на военную
службу - 4%;
- иные нарушения - 5%.
Стремление любой ценой выполнить план по призыву
является одной из главных причин принятия призывными комиссиями необоснованных
решений, грубо нарушающих права граждан. Факты таких нарушений повторяются из
года в год.
Федеральным
законом от 03.07.2006 N 96-ФЗ "О
внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по
вопросам обороны и военной службы" с 1 января 2008 года устанавливаются
новые правила обучения на военных кафедрах. В частности, предусматривается
заключение договора об обучении по программе военной
подготовки офицеров запаса на военной кафедре. Такой договор может быть
заключен на конкурсной основе между Министерством обороны и гражданином, не
достигшим 30-летнего возраста и обучающимся на очном отделении в федеральном
государственном высшем образовательном учреждении. При этом претендующий на
заключение указанного договора гражданин должен быть годным к военной службе по
состоянию здоровья и отвечать профессионально-психологическим требованиям,
предъявляемым к конкретным военно-учетным специальностям, не иметь судимостей и
не подвергаться уголовному преследованию.
Нововведением будет создание в 2008 году системы
добровольной подготовки граждан в учебных военных центрах при федеральных
государственных высших образовательных учреждениях. Предполагается, что
прошедший обучение по программе военной подготовки в
учебном военном центре студент после окончания вуза обязан заключить с
Министерством обороны контракт о прохождении военной службы сроком на три года
с присвоением ему звания офицера. Такой контракт может быть заключен и с иным
федеральным органом исполнительной власти, в котором предусмотрена военная
служба. В случае отказа от заключения контракта на прохождение военной службы
либо отчисления студента из учебного военного центра он обязан возместить
государству средства, затраченные на его военную подготовку, после чего
подлежит призыву в армию рядовым сроком на 1 год.
Несколько слов хотелось бы сказать о необходимой, но пока еще не
сложившейся системе гражданского контроля над Вооруженными Силами, включающей:
обязательное участие представителей общественных организаций в работе призывных
комиссий, в обсуждении законопроектов, затрагивающих права и свободы граждан в
связи с прохождением военной службы; проведение мониторинга соблюдения прав
военнослужащих.
В XXI веке
Вооруженные Силы как государственная организация не могут быть эффективными,
оставаясь закрытыми для общества. Контроль за жизнью
Вооруженных Сил со стороны общественных организаций, конечно, при условии их
готовности к конструктивному взаимодействию с органами военного управления, мог
бы серьезно способствовать предупреждению нарушений прав граждан, например при
призыве на военную службу и во время прохождения службы. Пока же можно
констатировать, что формированию системы гражданского контроля нередко мешает
ведомственная закрытость информации о совершаемых в Вооруженных Силах
преступлениях, в том числе связанных с нарушением уставных правил
взаимоотношений между военнослужащими. К сожалению, далеко не все должностные
лица оказались способны перебороть сложившийся стереотип: общественные
организации и общество в целом - лишь помеха в их работе.
Многообразные проблемы обеспечения прав военнослужащих,
по крайней мере, в обозримом будущем сохранят свою актуальность в России.
Каких-либо магических рецептов быстрого решения этих проблем нет.
12. Актуальная проблематика: вопросы защиты прав российских граждан в
Европейском Суде
по правам человека <*>
Согласно статье 46 Конституции нашей страны каждый
имеет право в соответствии с международными договорами Российской Федерации
обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека. Ратификация Российской Федерацией 5 мая 1998 года Конвенции о
защите прав человека и основных свобод и главных Протоколов к ней открыла
российским гражданам и всем находящимся под юрисдикцией Российской Федерации
лицам правовую возможность строить свою защиту в национальных судах на основе
положений указанных Конвенции и Протоколов, а также обжаловать в Европейском
Суде по правам человека затрагивающие их решения национальных судов.
С 1998 года в Европейский Суд по правам человека
поступило около 40 тыс. жалоб в отношении России. Не менее половины этих жалоб
были отклонены как не отвечающие критериям приемлемости. Остальные подлежат
рассмотрению. Впрочем, Регламент Европейского Суда не устанавливает нормативных
сроков рассмотрения. В силу этого шанс быть реально рассмотренной имеет всего
одна из ста жалоб. К концу ноября 2006 года Европейский Суд вынес 174 решения
по жалобам в отношении России. Следует также иметь в виду, что суд, как
правило, "не торопится" рассматривать дела, имеющие, по его мнению,
политическую подоплеку.
Решения Европейского Суда имеют для России
прецедентное значение. Иными словами, вынося свои решения, суд исходит из того,
что российские судебные органы будут впредь опираться на них при рассмотрении
аналогичных дел. Кроме того, прецедентное значение для России имеют и решения
Европейского Суда, принятые в отношении других стран, например по делам о насилии со стороны полиции.
Большое количество обращений граждан России в
Европейский Суд, как представляется, свидетельствует, прежде всего, об их
неудовлетворенности российской судебной системой.
опыт показывает, что граждане России нередко
сталкиваются с препятствиями при попытке обратиться в Европейский Суд. Не все
благополучно и с исполнением его решений.
Правила внутреннего распорядка мест принудительного
содержания, иные нормативные акты предусматривают отправку жалоб в Европейский
Суд, а равно и в российские органы, уполномоченные осуществлять контроль за соблюдением законов в местах лишения свободы,
через администрацию учреждения. Такой порядок отправки жалоб позволяет
недобросовестным должностным лицам препятствовать обращению заключенных за
защитой в национальные или международные инстанции. Заключенные же, тем или
иным способом направившие жалобу в Европейский Суд по правам человека, рискуют
столкнуться с давлением и даже преследованием со стороны администрации
учреждения.
Добросовестное исполнение решений Европейского Суда
есть неотъемлемая гарантия реализации конституционного права граждан на
обращение в межгосударственные органы защиты прав и свобод человека.
С учетом сложившейся практики Совета Европы исполнение
решений Европейского Суда включает принятие, во-первых, индивидуальных мер,
таких как выплата назначенной судом компенсации и восстановление прав и свобод,
признанных судом нарушенными, а во-вторых, мер общего характера, направленных
на предотвращение аналогичных нарушений.
Наибольшие сложности возникают при исполнении решений
Европейского Суда в части мер общего характера. Устранение системных нарушений
норм Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, как
правило, требует анализа факторов, влияющих на реализацию тех или иных прав и
свобод на практике, а также последующей разработки комплексных мер по улучшению
ситуации.
Сохраняется неопределенность в вопросе о применении
решений Европейского Суда российскими судебными органами при рассмотрении
конкретных дел. Некоторые судебные органы придерживаются мнения о том, что
применению подлежат только те решения Европейского Суда, которые были вынесены
после ратификации Россией Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В
целом ясно, что за восемь лет, прошедших со времени ратификации Конвенции,
единообразная судебная практика применения решений Европейского Суда в нашей
стране так и не сложилась.
Не менее важным представляется формирование устойчивых
навыков использования решений Европейского Суда в качестве источника права. Как
верно отмечают представители российских судебных органов, решения Европейского
Суда имеют для России значение прецедента.
6. Правовое просвещение в области прав и свобод человека
Знание прав и свобод человека - не удел специалистов
гуманитарного или социально-экономического профиля, а насущная потребность и
обязанность всех граждан России независимо от их профессии.
Уполномоченный по правам человека
в Российской Федерации
В.ЛУКИН
9 февраля 2007 года